日前，天则经济研究所与君泽君律师事务所在联合发布的《土地法律制度的原则框架》课题报告在北京（农用地、商住地、工业地）发布，如下是天则经济研究所特约研究员，天则土地制度研究课题组成员程雪阳在天则土地课题发布会上的发言：

　　程雪阳：盛洪老师对于我们报告的介绍非常详细和全面，作为课题组成员，我补充以下三个小问题。

　　第一，我们这个报告对于土地制度改革的判断和主张与中共中央十八届三中全会关于全面深化改革的决定是一致的。我们认为，土地制度改革的方向就是要让市场在土地资源配置中起决定性的作用。所谓“市场发挥决定性的作用”不是一句空洞的口号，而是一个具体的标准。我们就是要用这个标准来审视当下的土地制度哪些是需要废除的，哪些是需要修改的。比如，土地划拨制度就完全是计划经济时代的遗产，完全是借助“行政之手”来配置土地资源，所以应该废除。再比如，我们的土地利用规划，从外观上来看是现代的用途管制制度，但其内壳则是计划经济时代遗留下来的指标管制模式，从上到下设定的年度建设用地指标就是这种模式得以落实的关键。所以目前的土地规划制度属于改革不彻底的产物，未来要放弃。

　　第二，盛老师在主报告中提出，未来的农村土地制度改革关键是要建立自由契约制度，我完全同意，这其实也是让市场发挥决定性作用的表现。但我觉得，强调自由契约制度的前提是把农民看做是“正常的公民”。现在的情况是，农民一方面被当作是二等公民，他们进城定居以后，就必须放弃自己在农村的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。城市居民不管如何迁徙，哪怕到月球上居住，也不会因为居住地的变化而丧失自己的财产;另一方面，农民则享有“超公民权”待遇，凡是在集体内部出生的小孩(主要是男丁)到了一定的年龄，在理论上都有权要求集体向其无偿分配承包地和宅基地。而城市居民的小孩则无权要求城市政府为其无偿分配宅基地。

　　为何会出现这种情况呢?主要是因为，农村的土地制度依然延续1958年人民公社所建立的“政社合一”体制，基于迁入和出生的人口不需要给集体补交股份，迁出和死亡的人口则需要收回股份，而1980-1990年代以后，中国的城市土地和房屋则进行了市场化和商品化改革，取消了无偿分配制度。未来我们的农村土地制度改革目标和方向，应当是把农民当成正常的、平等的公民，一方面要给他们公民应该有的正常待遇，不要歧视他们，不能因为他们进城定居就剥夺他们在农村的土地;另一方面，要废除农民仅仅基于出生就可以无偿获得承包地和宅基地的特权，要取消这种“超公民待遇”。在我看来，我们这个国家，应该鼓励所有人都靠自己的勤劳努力和聪明才智获得财富，不能仅仅因为出生或者居住地就额外获得或者剥夺其财产。

　　第三，盛老师在主报告里面谈到现在村干部贪污腐败现象严重，年初也有媒体报道说深圳（农用地、商住地、工业地）某个村官坐拥20亿元资产。为何农村村官频频涉贪涉腐涉黑，同为政治组织组织的城市居委会干部，则涉贪涉腐涉黑少一些呢?根本原因在于，城市居民自治是政治与经济相分离的，居委会只提供公共产品和公共服务，并不牵涉太多的经济活动，没有腐败的土壤和涉黑的必要。而农村则依然延续1958年以来的“政社合一”体制。当作为政治组织的村委会和村党支部，不但拥有管理村庄的政治-行政权力，而且还拥有管理和处分集体财产权力时，贪污、腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”几乎就难以避免。吴敬琏先生近些年一直在谈权贵资本主义的问题，依照我的看法，村官涉贪涉腐涉黑就是权力与资产(资本)相结合的乡村权贵资本主义。

　　所以，当下的农村土地制度改革要与乡村治理结构的现代化结合在一起，不能单兵突进。具体来说，就是要按照“政社分设”原则在行政村层面继续推行“政社分设”的改革，要拆掉这座“改革烂尾楼”，剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和社区服务组织，就像当下的城市社区的居委会所做的那样。农民经济集体组织则在集体土地股份化改造以后，由成员按照财产份额自愿结合而成，就像成立公司那样，一个行政村内完全可以存在多个集体经济组织。待到集体经济组织发展壮大以后，一个集体经济组织也完全可以跨越几个村，甚至几个县，几个省，乃至全国。