三 存在的问题及政策需求

 

    文化产业政策是国家宏观经济政策在文化领域的具体体现，是促进文化产业发展的重要手段，集中体现了政府在文化产业发展中的职能定位。保证文化产业政策有效性的首要前提是在准确把握文化产业发展趋势的基础上，对产业发展存在的问题有一个清晰的认识。

 

    一是准确把握产业发展规律，妥善处理政府与市场的关系。在社会主义市场经济条件下，文化既有教育人民、引领社会的意识形态属性，也有通过市场交换、获取经济利益、实现再生产的商品属性。因此，发展文化产业既要遵循文化发展的客观规律，也要适应社会主义市场经济的客观要求。当前，社会对文化产业发展规律的认识还有待提高。比如，长期以来形成的“事业观”，对“产业化”的片面认识，一些急功近利、盲目求大的“大跃进”做法等，都忽视了产业发展的本质要求。只有努力找到文化发展规律与社会主义市场经济规律的结合点，进一步明确政府在发展文化产业中的职能定位，才能为制定合理有效的产业政策奠定基础。从当前产业的发展来看，就是要在发挥市场积极作用的基础上，努力打造政策支撑、公共服务、投资融资、贸易合作和人才培养五大平台，营造良好的发展环境。

 

    二是分行业指导，推动文化产业重点领域发展，构建现代文化产业体系。文化产业是由门类众多的子产业构成的一个动态发展的产业体系。在文化产业发展的不同阶段，政府制定政策的思路和原则也必定有所不同。在产业发展之初，产业政策的主要落脚点在于凝聚共识、宏观引导方面。随着产业发展进入新阶段，文化产业各个门类之间在生产方式、传播途径、交易环境等方面的区别愈来愈明显，产业发展的政策需求差异也愈来愈大。要推动构建结构合理、门类齐全、科技含量高、竞争力强的现代文化产业体系，就需要加强分行业指导，逐步完善符合文化产业各门类特点和发展需求的政策措施，改造提升演艺、娱乐、文化旅游、工艺美术等传统文化产业，加快发展动漫、游戏、网络文化、数字文化服务等新兴文化产业。

 

    三是分地区指导，实施差异化的区域文化产业发展战略，优化区域产业布局。目前，我国文化产业发展的区域布局还不是很合理。一方面，区域之间、城乡之间发展不平衡问题突出；另一方面，又存在一哄而上、同质化竞争、重复建设等现象。文化产业发展不是一刀切、齐步走，要正确认识产业发展的资源禀赋差异和发展思路的适应问题。我国疆域广阔、文化多样，这就决定了必须实施差异化的区域文化产业发展战略。从现阶段看，要鼓励东部地区优化产业结构，倡导文化创新，提升文化品质，实现跨越发展。支持中部地区完善产业政策，扩大文化消费，规范市场秩序，加快产业崛起。引导西部地区发挥资源优势，突出区域特色，培育消费市场，带动产业发展。支持经济发达地区加快发展动漫游戏、创意设计、网络文化、数字文化服务等行业，培育科技型文化产业集群。引导中西部地区及限制开发的主体功能区，依托当地丰富的文化资源，重点发展演艺、文化旅游、艺术品、工艺美术、节庆会展等文化产业，走特色化、差异化、集聚化发展之路。

 

    四是推动资本、人才、技术等产业要素的有机融合，不断增强产业发展创新能力。我国文化产业在科技、内容、形式等方面的自主创新能力不足问题十分突出，内涵深刻、风格独特、形式新颖、技术先进的精品力作和知名的文化品牌较少。人才是产业创新的核心，内容创新需要艺术创意人才，形式创新需要技术人才，实现内容、形式和市场开拓的全面创新，则需要经营管理人才。因此完善人才政策十分重要，必须着力加强领军人物和各类专门人才的培养，为加快文化产业发展提供智力支持。资本是产业创新的保障，没有产业投资保障，就没有生产供给，就没有产业发展和创新。继续健全文化产业投融资体系，推动文化企业借力货币、资本、保险等各类金融市场融资，有效缓解产业发展的资金短缺问题，仍然是当前文化产业政策的重要组成部分。技术发展为产业创新进一步拓展了空间，随着文化与科技融合的日益加深，科技创新对文化产业发展的引擎作用日益显现。要加快产业创新发展，必须要把推动文化产业共性技术、关键技术和核心技术的研发、推广和应用作为重要内容，通过不断创新科技、研发新产品、开拓新市场，增强产业的可持续创新能力。

 

    五是培育市场主体，推动聚集发展，优化产业组织结构。市场主体是实现资本、技术、人才等生产要素有机融合的载体，市场主体建设的优劣，是产业发展水平高低的具体体现。当前，我国文化企业的规模普遍偏小，规模以上的企业数量较少，产业集中度偏低。通过培育市场主体，依靠市场化机制推动产业并购、重组，推动产业格局优化，是产业政策引导的一个重要方面。目前，国家级文化产业示范园区、国家文化产业示范基地已经成为培育骨干企业，推动产业集聚的重要载体，但要充分发挥其应有的功能，还需要完善其政策扶持体系。与此同时，既要继续加快国有经营性文化单位转企改制步伐，培育一批核心竞争力强的国有或国有控股大型文化企业；又要在国家许可范围内，继续加大引导、扶持、规范非公有资本进入文化产业的力度，为民间资本进入文化产业提供公开透明、平等准入、公平竞争的发展环境。

 

    六是着眼两个市场，持续增强产业发展的需求动力。按照国际标准估算，目前中国文化消费支出总量应该在4万亿元以上，而实现了的文化消费只有1万亿元左右，缺口达3万亿元。从政府职能出发，推动营造良好的文化消费环境和氛围，转变城乡居民文化消费观念，改善文化消费条件，促进文化消费升级，把相关潜在需求变为现实需求，也是产业政策的重要着力点。与此同时，随着国际文化交流的不断加深，文化出口为产业发展拓展了新的空间。政府部门应积极支持文化企业参加境外文化产业展会和活动，利用国际大型文化活动等平台，促进文化产品和服务出口，鼓励文化企业创新文化“走出去”模式，开拓国际文化市场。统筹利用好国内国外两个市场、两种资源将成为下一步文化产业政策体系建设的重要内容。

 

    七是完善产业政策手段，增强产业政策效应。产业政策体系指的是为了实现一定的产业发展目标，而采取的多种政策手段干预的总和。它是一个动态概念。随着我国计划经济行政管控的逐步放开，文化产业发展与经济社会其他领域的联系日益紧密。产业政策体系的内涵也不断发生变化，突出表现就是政策手段更加多元。从当前来看，完善产业政策体系就需要争取发改、财政、税务、金融、科技、国土、商务、教育等部门支持，出台具有可操作性、相互衔接的配套政策，从产业发展的各个环节实现政策效应。具体来讲，需要加大政府投入力度，创新政府投入方式，扩大文化产业发展专项资金和文化产业投资基金规模，合理确定支持方向，提高文化产业发展专项资金的使用效率。认真贯彻落实已有的税收扶持政策，积极协调有关部门对部分行业反映出的税负较高问题认真加以研究，逐步完善相应的税收政策。积极协调有关部门，争取将文化产业设施建设用地纳入城市规划、土地利用总体规划和年度计划，在国家土地政策许可范围内，争取优先保证文化产业集聚发展用地。进一步落实国家鼓励和支持文化产品和服务出口的优惠政策，在市场开拓、技术创新、口岸通关等方面给予支持。

 

    八是建设产业公共服务平台，增强产业发展的基础条件。从广义的政策概念来讲，提供公共服务也是产业政策的一个组成部分，这也是建设服务型政府的必然要求。在我国，文化产业是一个新兴事物，在产业发展的同时，由于市场机制的缺陷，产业发展所需要的一些基础条件和基本保障并不能通过市场机制得到完全或者是最低成本的供给。从弥补市场缺陷、节约资源、提升效率的角度出发，政府提供文化产业发展所需的一些公共服务成为必要。应该由公共财政支出，本着公益性、服务性、共享性、有效性的原则，整合集成各类资源，策划建设一批包括投融资服务、公共技术支撑、信息发布、人才培养、交易合作、统计分析等功能在内的，涵盖产业创意研发、孵化和推广等产业链各个环节的综合服务平台，以降低文化企业的创业和运营成本，通过推动产业整体水平的提升，实现公共财政资金的杠杆效应。

 

    总的来看，我国文化产业已经具备一定的基础实力，呈现出良好的发展趋势和巨大潜力。但现阶段，阻碍这种趋势和潜力变为现实的各种问题和隐忧仍大量存在。依靠产业的自发发展，不仅不能实现既定的产业目标，还有可能偏离正确的发展方向。因此，进一步完善文化产业政策体系，加强规划引导和服务支撑至关重要。从产业发展的实际需求出发，正确认识产业发展规律是产业政策制定的首要前提，分行业、分地区指导是当前产业政策制定的基本原则。进一步培育市场主体，优化产业结构和区域布局是政策体系建设的重要着力点。一方面，需要从人才、资本、技术等要素建设入手，推动产业供给；另一方面，需要进一步关注消费和出口，扩大产业需求。实现这些目标需要财政、金融、税收等多种政策手段在产业链的各个环节发挥作用，而当这些手段叠加受市场环境等各种因素影响未必能实现完全的政策预期时，政府提供的公共服务应成为有效的补偿。“十二五”时期文化改革发展的战略选择